多措并举精准发力打赢脱贫攻坚战

2015年7月，中共四川省委提出到2020年，要全面消除绝对贫困，全省497.65万农村贫困人口全部脱贫，1150个贫困村和88个贫困县全部“摘帽”。自开展精准扶贫工作以来，宜宾市各县精准扶贫工作进展不一，各有特色。兴文县从2014年2月开始，率先在太平、石海、仙峰等乡镇开展精准脱贫试点，总结经验，制定办法，按照国家统一的程序和要求，识别出贫困村57个，贫困户15129户、贫困人口50659人。经过两年多苦干实干，取得一定成效。2015年，省下达兴文县扶贫解困任务8718人，兴文县按照2017年完成脱贫人口80%的总目标进行分解，在规划的12000人脱贫人口任务中，通过各类项目实施，9477人实现了“真脱贫”，超额完成了省、市下达的任务。2016年，围绕8352名贫困群众脱贫、11个贫困村退出的年度目标，整合项目资金、创新扶贫模式、倾斜帮扶力量，全力确保年度脱贫目标任务完成。

一、主要做法

“小康不小康，关键看老乡”，习近平总书记多次讲过这句生动而深刻的话，指出了全面小康的重点在农村贫困地区，难点在农村贫困群众。2016年，兴文县按照省委、市委部署要求，把扶贫攻坚作为当前最紧迫的民生任务、发展任务和政治任务，结合实际制定了《关于凝心聚力打赢扶贫开发攻坚战确保与全市同步全面建成小康社会的决定》。明确到2019年实现全部脱贫的逐年工作计划，不让任何一个贫困群众在与全市同步全面建成小康社会中“掉队”。

（一）台账管理，务求家底清、规划准

1、精准建档立卡。台账制度是保障情况精准的一项重要举措。兴文县对全县15129户、50659名贫困群众，57个贫困村逐一建档立卡，形成了“户建卡、村造册、乡立薄、县归档”的资料体系；从贫困户属性、致贫原因、脱贫措施、结对帮扶等方面建立台账，实现联网运行、动态管理。

2、精准安排计划。扶贫攻坚是一项系统工程，必须坚持问题导向，强化顶层设计，兴文县结合苗乡实际，制定2016年实现15个贫困村摘帽，10000名贫困群众脱贫;2017年完成减贫目标任务80%以上;2019年实现贫困群众全部脱贫，57个贫困村全部摘帽，摘掉省级贫困县的帽子，基本消除绝对贫困的推进方案；并明确逐年脱贫规划任务，注重对贫困村以外的“插花”贫困户进行帮扶，实事求是，不求齐步、但求务实，成熟一个摘帽一个，决不虚假脱贫，底线是按期精准脱贫。

3、精准实施政策。按照“三年攻坚两年巩固”的“一户一策”脱贫机制，针对因病、因残、因灾、因缺劳动力等致贫原因，逐一明确自我脱贫、民政救济、项目扶持、帮扶脱贫等措施；为每一名贫困户建立收入台账，明确养殖业、种植业、外出务工、财产性收入、财政扶持等收入明细，切实把扶贫攻坚落实到产业、项目、增收的具体举措上，保证“靶向精准”。

（二）集中攻坚，务求聚合力、措施准

1、基础设施扶贫，项目安排精准到村社。基础设施建设滞后是贫困群众脱贫致富的重要瓶颈。按照“先精准识别，再规划项目”的原则，针对路、水、电、气等基础设施，制定目标、进度，明确在2016年实现所有行政村通光纤、村村有广播、户户通电视；在全面完成贫困群众生活用电的基础上，优先实施贫困地区农村电网改造升级工程;到2019年解决常旱片区生活、生产用水难题，全面保障农村饮水安全。

2、产业开发扶贫，助农增收精准到农户。兴文县依托资源优势发展特色农牧业，重点发展富硒猕猴桃、生态方竹笋、山地乌骨鸡、生态牛羊等特色农牧业，大力发展乡村旅游，推进农村商业网点“线上线下”全覆盖，积极培育农村新型经营主体，持续推进以大坝苗族乡四龙村的“土地股金+务工收入+二次分红”参与龙头企业、专合组织的经营，紧密利益链接，多渠道实现农民增收，着力产业开发脱贫一批。

3、社会力量扶贫，捐赠帮扶精准到用途。着力政府主导，完善社会扶贫参与机制，搭建社会扶贫工作平台，主动对接省、市定点联系部门、企业，积极争取帮扶；充分发挥民主党派、工商联、驻兴部队、武警官兵等在扶贫开发中的作用，支持引导各类非公企业、社会组织、爱心人士自愿采取定向、包户、包村、捐助资金等方式参与扶贫，通过社会帮扶脱贫一批。

4、立志强智扶贫，教育培养精准到个人。着力教育引导，强化“要我脱贫”为“我要脱贫”，制定一事一议、以工代赈、以奖代补等政策，依靠自身发展致富;制定从学前教育到高等教育的兜底办法措施，不让一个贫困户子女因经济原因而上不起学；开展贫困户家庭实用技能培训，确保到2019年每户贫困户掌握1至2门实用技术或致富技能，通过促进务工增收脱贫一批。

5、政策兜底扶贫，应保尽保精准到群众。对丧失劳动能力、无法定瞻养人、无扶养人、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口，建立最低生活保障制度，扩大社会保险覆盖面，编织兜住特困群众基本生活的社会安全网。对因病致贫、看不起病的贫困群众，围绕看得准病、补偿吃药、治得好病、优质服务的目标，制定提高报销比例、大病医疗救助等机制，兜底特困群众病有所医。针对贫困群众危房户，统筹危房改造、地质灾害搬迁等资金，确保每户扶持4万元以上，兜底特困群众住有所居。

（三）结对帮扶，务求全覆盖、帮扶准

“五个一”帮扶机制全面落实。32名县级领导干部和103个县级部门(单位)，采取一对一、多对一的方式对应帮扶15个乡镇57个贫困村。

1、选拔53名优秀党员干部，整合市委下派的13名干部，派驻到全县57个重点贫困村和9个重点插花贫困村担任“第一书记”。

2、选派327名政治素质高、业务能力强、农村工作经验丰富的党员、干部组建57个驻村工作组，进驻57个贫困村驻村帮扶。

3、选派70名“科技人才”到贫困村开展技术帮扶结对。

结合苗乡实际，还增加落实“三个一”帮扶，每个贫困村都组建成立1个联合党总支、落实1个农业龙头企业或规模农业专舍组织、对口1个医院或科室帮扶。

（四）体系保障，务求真落实、支撑准

1、成立了以县委书记、县长为双组长的兴文县脱贫攻坚领导组，办公室主任由县委副书记兼任，具体抓工作推进；各乡镇、部门相应成立脱贫攻坚领导组，层层抓落实。将扶贫移民局单设为政府工作部门，扶贫移民局局长进入县政府党组；新调剂2名科级干部、增加5个编制具体从事扶贫移民工作。在全市率先设立乡镇扶贫办，增设扶贫办主任1名，选配61名熟悉农村工作的干部充实到乡镇领导班子，增强脱贫攻坚人员力量。

2、认真落实目标、任务、资金、权责“四到县”制度，上级扶贫专项资金全部足额及时到位，财政专项扶贫资金全部按计划分配到村到户。

3、严格财政扶贫资金的报账、用款、审计等，实行专户储存、专人管理、专帐核算，扶贫项目资金管理做法在全省集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作会上作了经验交流。

4、严格督查考核，将脱贫攻坚实绩作为选任干部的重要依据，注重从扶贫开发一线识别干部，促进干部进村入户帮扶工作到位，构建一级抓一级、一级带一级、一级支持一级的压力传导机制。县委常委会定期听取乡镇、部门脱贫攻坚情况工作汇报。

二、主要成效

认真对照省上新确定的贫困户“一超六有”脱贫标准、贫困村“一低五有”退出标准，兴文县不断弥补差距、补足短板。2016年预脱贫的8352名贫困群众、11个拟退出的贫困村全部达到脱贫或退出标准。

（一）全面完成贫困人口脱贫目标任务

截止10月底，兴文县成功实现8352名贫困群众脱贫，完成省市下达脱贫任务的100%，2016年全体脱贫退出对象全面实现“两不愁、三保障”，全部达到“一超六有”脱贫目标。“一超”方面（年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁)。兴文县按贫困户5000元/人·年收入标准进行脱贫规划，为每户预脱贫对象安排不低于3000元产业发展资金，为贫困群众预算每人每年不低于500元的脱贫财政专项资金，细化产业、务工、分红等收益，助力贫困群众增收致富。目前，全体预脱对象人均纯收入全部达到3500元以上。“六有”方面，通过农村危房改造和易地扶贫搬迁等政策扶持，脱贫对象全部达到安全住房条件，实现有住房安全保障;全面落实“3十9十3”建档立卡贫困户子女上学救助保障机制，所有建卡贫困户家庭无因贫辍学学生实现有义务教育保障；县财政出资建立医疗保险大病基金，将贫困群众看病自付费用比例控制在10%以内，对重大疾病贫困家庭发放一次性补助，医疗保险实现对贫困群众全覆盖，实现有基本医疗保障；全面推进农村安全饮水项目，预脱贫对象安全饮水问题得到全面解决，实现有安全饮用水；扎实推进农网改造工程，100%满足家庭生产生活用电，实现有生活用电;100%实现通广播电视，实现有广播电视。

（二）全面完成贫困村退出目标任务

经自查自改，兴文县2016年预退出的11个贫困村全部达到省上“一低五有”退出标准。“1低”方面(贫困发生率低于3%)，11个预退出贫困村己全部实现贫困发生率在3%以下。“5有”方面，11个拟退出贫困村全部实现到村、到学校的水泥路硬化，实现有通村硬化路;11个拟退出贫困村己通过“宽带乡村”建设实现通讯全覆盖，实现有通信网络;11个拟退出贫困村已建成标准化农村卫生室，实现有卫生室；11个拟退出贫困村己建成标准化文化室和公共活动场所，实现有文化室;11个拟退出贫困村都有集体经济收入来源，实现有集体经济收入。

（三）扎实推进项目工作，整合资金抓项目

截止目前主要有：一是扶贫专项计划到项目。制定17个扶贫专项2016年工作计划的实施方案和《项目整合保障方案》等五个兜底保障方案，落实到具体项目，核算资金投入情况。17个方案预计投入资金13.98亿元;制定《兴文县贯彻落实17个扶贫专项2016年工作计划任务分解表》,将具体任务分解明确到牵头县领导和责任部门。二是扶贫专项对接到项目。明确县级部门负责人牵头负责，实行“一月一汇总一通报一督办”，争取更多扶贫专项项目扶持。目前，国道547线兴文升级改造工程宜叙高速石海互通至光明新城段、乡道改善提升工程建设、兴文县二级客运站、2016年中央财政小型农田水利重点县工程项目、农业8个发展项目等已获得上级投资计划。三是扶贫专项推进到项目。全县17个专项扶贫方案和六个兜底保障方案正有序推进，目前己编制完成19个农产品加工扶贫项目；兴文县纯正油坊以“公司+基地+农户”的形式发展了2000亩油茶；县政府与山东凤祥有限公司已就乌骨鸡产业开发项目签订合作协议，规模化发展特色农业产业；投资2925万元全面启动13个农村义务教青薄弱学校达标改造；建立农村电子商务平台；打造20个村级农村电子商务服务站等。此外，县财政安排每村100万元的整村推进项目资金，并配套40万元以上的产业扶持周转金到11个贫困村；为每户预脱贫对象安排4000元产业发展资金，为每名贫困群众预算500元以上的县级财政脱贫专项资金。易地扶贫搬迁项目方面，2016年上级下达兴文县易地搬迁专项建设资金为16148.2万元，目前，预拨到乡镇易地扶贫搬迁住房建设资金4010万元，截止到9月25日，已完成住房建设主体工程135户550人，己搬迁入住69户249人，完成签订购房协议69户257人，其余正加快住房建设。

（四）社会扶贫取得实效

全面推进了各类爱心公益活动。全县上半年已有372名学生申请“雨露计划”，获得1500元/年的补助;25人申请“百工技师”工程，获得免费优质职业技术教育培训;“春风行动”己发放宣传资料4000份，免费服务1050人，成功介绍农村贫困人口就业60人，组织参加职业技能培训贫困人口374人，组织家政服务培训贫困人口68人，提供劳动维权服务和法律援助贫困人口53人；五粮液公司在兴招聘50名酿酒工人；“光明行动”已筛查符合条件人员60人，完成5名贫困人口自内障复明手术。全力推进了扶贫小额信贷工作。印发《兴文县扶贫小额信用贷款宣传册》15000份，保证贫困户每户一册。截至目前，扶贫小额信用贷款己累积发放5139.11万元，涉及户数4681户。三是扎实推进了“万企帮万村”精准扶贫行动。动员民营企业参与脱贫攻坚，有9个企业与6个贫困村签订了结对帮扶协议，捐赠和投入资金18.07万元。扎实开展了定点帮扶工作。4个省级单位、19个市级单位、103个县级单位的2489名帮扶干部，定点帮扶57个贫困村、5438户贫困户，截至9月底，共投入资金和物资折款共计1227.496万元，引进各类资金3883.3万元，德应村、范家村、永寿村、峰岩村、毛村等一批贫困村在各级各部门和社会各界的大力支持下，发生了翻天覆地的变化。五是大力开展科普培训。共举办各类实用培训班235期，培训各类人员7783人次；组织劳务输出1088人次。

三、存在问题

（一）基础设施建设资金缺乏

农村基础设施薄弱带来“奔康难”。山区和二半山区贫困村贫困程度相对较高，基础设施建设滞后，道路“晴通雨阻”，农田水利设施不完善，靠天吃饭的局面还未彻底扭转。因此，大多数贫困村在基础设施建设、教育文化、医疗卫生、社会保障、生态建设等方面仍需要大量项目资金投入，缺项目、缺资金任然是制约这些地方脱贫奔康的一大瓶颈。一是县、乡本级财政体量不足，配套难。贫困县大多属于“吃饭财政”，90%以上的项目要求地方配套资金。迫于收支矛盾、新增债务等多重压力，有的基层干部对项目资金“既盼又怕”，有的项目因财政拿不出配套资金而放弃申报。2015年6月1日《四川省农村扶贫开发条例》实施后，进一步明确了县级扶贫资金进入财政预算并不断增长，兴文县财政实力较弱，配套相应的扶贫资金压力较大。二是扶贫项目对社会资本吸引力小，融资难。扶贫项目投资回报率低、周期长、潜在风险多，吸引社会资本投资难度较大。县级融资平台发展程度低，融资平台缺乏，受债项信用等级所限，农民缺乏有效的资产抵押和第三方担保，很难从金融机构获得有效融资，金融环境相对滞后。三是贫困村集体经济基础薄弱。按照贫困村脱贫摘帽标准，贫困村脱贫应有村集体经济收入，然而很多贫困村都是名副其实的空壳村，村里一无企业二无产业，培育村集体经济需要一定的过程，少数村要达到人均6元的标准有一定难度。

（二）部门资金难以有效整合

专项资金条块分割来源分散，整合难。各种项目资金在审批、拔付、管理、验收等程序要求不一样，政府只能将“买米的钱用来买米，打油的钱用来打油”，导致“小股汇不成大流”，无法集中力量办大事。同时，各部门资金安排时间不同步，适用范围不对等和资金的不确定性，影响了部门资金的有效整合。比如，易地扶贫搬迁政策落地落实与脱贫实际需求不同步。对于特困户建房问题，由于自身基本没有资金，进行危房改造需全额补助才能启动（每户至少需补助4万元以上)，扶贫、住建、异地扶贫搬迁、民宗等部门都有建房补助政策，但标准一般都在2万元左右，由于这些资金安排的时间不同步、不确定，乡镇只能根据各部门已确定的资金和补助标准来考虑建房对象，部门资金难以整合到一起，造成特困户建房困难。因各部门建房补助政策差异较大，也容易引发新的社会矛盾，对推进工作有一定影响。

（三）出现制约贫困群众脱贫奔康的新情况、新问题

一方面农村劳动力大量外出带来“空心化”。这些年农村人口普遍向外流动，大多数青壮年长期在外出务工，农村留下的太多是老人和儿童。由于劳动力缺乏，依靠传统的农业生产方式，已难以推动农村经济快速发展。另一方面农村产业结构单一带来“低收益”。贫困村农民收入主要来源于种粮养猪等传统产业，结构单一、农产品附加值不高，农民很难直接从传统农产业中获利。贫困山区新的合作经济组织发育迟缓、农村经济合作组织存在大量”空壳“现象，阻碍提高规模效益和农业劳动生产率，造成贫困村土地流转价格低，贫困户获得的收益少。再就是贫困户产业扶贫小额信贷参保资料多，门槛高，贷款程序繁杂。

（四）主体作用发挥不够，脱贫攻坚参与性不强

目前社会和群众对脱贫攻坚的期望值过高，尤其是希望一些长期积淀下来的基础设施、产业发展、能力素质提升等问题能够在短时间内均能得到较好的解决，还有不少人单纯认为脱贫奔康只是各级党委政府的责任。一是群众主体作用激活不够。部分贫困群众缺乏自主脱贫意识，认为扶贫就是国家给钱给物，甚至只拿钱不做事，存在”等靠要“依赖思想，内生动力不足；个别村存在“上面热、下面冷”现象;也有部分一般群众滋生与贫困户的攀比心理。二是是部分乡(镇)、村党组织引领带富能力不足。乡镇干部任务繁重，承担多个角色，既是组织领导者，也是具体实施者，有的边远乡镇还因工作人员流动快，难以保证脱贫攻坚力量。个别村党支部班子软弱涣散，村党组织书记和村主任年龄老化、文化水平低。以兴文为例，57个贫困村党支部书记平均年龄50岁左右，无大专及以上学历，党员平均年龄57岁以上，在扶贫观念、政策掌握、组织发动、技术指导、服务群众方面跟不上形势需要，“老马拉大车”有心无力。三是一些部门帮扶措施简单、针对性不强。调研反映，负责帮扶贫困村的一些部门和单位有重资金物资帮扶、轻脱贫内力培养，重当年增收见效、轻长期规划扶持的现象，一定程度上还停留在扶贫工作就是送温暖的层面。四是社会扶贫整体呈点多、力弱“碎片化”的问题。社会组织和企业参与公益扶贫事业不同程度存在功利性，注重形式上的扶贫，信息的不对称和整体联动不够，容易产生多头救助、遗漏救助、重复救助现象。

四、对策建议

(一)分类精准施策

精准扶贫，要聚焦脱贫致富的瓶颈制约，有针对性地制定扶持措施，解决关键问题。精准帮扶不能千篇一律，要从各乡镇实际出发，按照“一村一策、一户一法”原则，针对贫困村户不同情况，确定扶贫项目，精准施策、精准发力。一是加强基础设施建设，改善农村发展条件。对于通过努力可以改善发展条件的重点贫困村，大力实施“整村推进”项目，充分整合、利用扶贫和各类涉农项目资金，集中投向民生项目建设，重点解决道路、水利、电力、产业等发展问题，提升贫困村基础设施和基本公共服务水平，帮助贫困群众改善生产生活条件和发展环境。二是加强产业扶持，促进农民增收。把产业扶持作为群众脱贫的主要措施，采取政府主导、政策引导、社会参与、群众自主相结合的方式，充分挖掘、盘活贫困地区的各类资源，积极促进群众增收致富。结合贫困村自然条件，在充分调研基础上，将贫困地区的资源禀赋与市场需求有机结合，坚持近中远期结合，因地制宜实施产业帮扶，按照宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游的原则，大力发展市场前景广、比较优势显、产品附加值高、带动农民增收能力强的特色优势产业，建立有效的利益联结机制，提高贫困户在产业发展中的参与度、受益度和组织化程度，让贫困户通过自身勤奋劳动脱贫致富，真正在产业发展过程中持续受益。大力推广兴文县现代农业园区综合开发模式，利用综合打造形成的特色产业园、休闲旅游园、科技示范园，辐射贫困散户发展产业、进园务工，多渠道实现农民增收。

（二）重视政策研究

扶贫攻坚政策性强，特别是中央、省市近年出台的一系列政策文件，含金量非常高。加强政策研究，早动手、早谋划，不仅可以与上级扶贫规划、措施有效对接，还可以赢得对上争取先机，从而更好地获得上级支持。比如，中央接连出台了《关于进一步发挥交通扶贫脱贫攻坚基础支撑作用的实施意见》《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》等具体扶持性政策文件，密切关注国家这些扶贫开发政策调整动向，就可以在项目和资金争取上化被动为主动。同时，还要密切联系省、市定点帮扶单位或职能部门，主动谋划对接，积极提出政策建议，积极争取扶贫开发创新试点项目支持，更好地为脱贫攻坚创造良好外部条件。积极加强内部政策研究，研究项目申报审批新方式和直接帮扶到户新机制，在加强项目资金投向和跟踪监管的基础上，破解项目程序繁杂、推进实施缓慢等问题，深入提出更多更有针对性的攻坚举措，为快速推进扶贫攻坚创造条件。

（三）形成工作合力

脱贫攻坚是一项系统工程，既需要各级党委政府加强组织领导，在规划设计、安排部署、统筹协调、重点投入、考核验收等方面发挥主导作用;又需要各级各部门协同配合、真帮实扶，加强对贫困地区和贫困群众发展经济、改善民生方面的扶助;也需要引导全社会共同参与。要充分调动扶贫机构、各行业部门、社会非政府组织以及其他社会力量，构建专项扶贫+行业扶贫+社会扶贫的大扶贫格局。一是创新扶贫开发工作机制，解决好“怎么扶”的问题。建立扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度，提高县级党委、政府对扶贫资源的统筹整合能力。二是分解落实各级各部门的扶贫开发责任，解决好“谁来扶”的问题。二是引导社会力量有序参与，解决好“都来扶”的问题。积极培育多元社会扶贫主体，建立特困人口社会帮扶信息平台，及时通过网络、媒体发布特困对象扶贫需求和社会帮扶动态，提高社会力量参与扶贫的精准性、有效性。鼓励企业、社会组织及爱心人士参与扶贫，营造“扶贫向善、济困光荣”的氛围，促进社会资源向贫困地区和贫困群体聚集。四是坚持激励导向提高群众参与度，解决好“自己扶”的问题。运用市场手段推进扶贫开发，鼓励群众不等不靠、自力更生、发展产业。引导农村致富带头人以“传帮带”的方式帮助贫困户脱贫致富，促进贫困户在产业链上持续稳定增收，加快实现精准脱贫。

（四）建立长效机制

健全长效措施，巩固脱贫成果，改变“脱贫即断奶”的“反向激励”，实施“扶上马再送一程”的“正向激励”。为解决脱贫攻坚工作的可持续及科学扶贫问题，要尽快完成脱贫攻坚工作的规划编制工作。对于贫困村退出后、贫困户脱贫后下一步如何持续巩固提升，非贫困村如何同步抓住机遇奔小康等问题，也要及时制定出较为科学合理的中长期规划。以规划引领，确保如期脱贫后不发生反弹。一是严格贫困退出机制。按照贫困户逼出对象全面实现“两不惑、三保障”，全部达到“1超6有”脱贫目标和贫困村“1低5有”退出标准的各项指标，进行查漏补缺，落实工作举措，确保验收过关。二是坚持扶持力度不减。保持对贫困地区扶持政策的稳定性和连续性，进一步加大投入力度，给予差异化的政策支持。三是完善考核督导机制。建立完善脱贫激励机制，健全考评体系，将扶贫攻坚工作纳入领导班子综合考评体系和干部选拔任用评价体系，并适当提高考核权重，对率先实现脱贫的党政主要负责人，优先推荐提拔重用。

(作者系中共兴文县委党校常务副校长)